启示录丨浦东28年的改革逻辑

▲ 陆家嘴鸟瞰 徐网林摄

◆ 在中央的统筹谋划下，浦东改革沿着这样一条路径前行：基层创新试点——中央支持肯定——暂停或修改相关法规——向全国复制推广——进一步推动基层制度创新

◆ 浦东开发开放28年来，很少出现“一管就死、一放就乱”的局面，与这种改革开放的反馈环路有密切关系

◆ “当年大家每天吃饭的时候，都在思考浦东开发。不是考虑和中国的某个城市竞争，而是着眼于提升上海的国际等级，着眼于中国和世界的对话，这样规划就不一样了。”

◆ 浦东新区发挥试验田作用，推进重心下移、资源下沉、权力下放，全面取消街道、乡镇招商引资，强化公共管理、公共服务、公共安全职能

◆ 28年改革逻辑：始终在落实国家战略的前提下，探索自主创新；始终在“地球仪旁思考浦东开发”，吸纳世界智慧，坚持改革开放不停歇；始终从人民利益出发，寻找改革的重点和突破口

◆ 吃改革饭、走开放路、打创新牌发展起来的浦东，还将继续承担使命，在新的更高起点上再出发

文/《瞭望》新闻周刊记者季明 程姝 何欣荣

　　浦东，因位于上海黄浦江东岸而得名。

　　曾几何时，一句“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”道尽了黄浦江两岸的繁华与落寞：向西远眺，“十里洋场”，“东方巴黎”；往东回望，阡陌纵横，危棚简屋。

▲ 姚建良 摄

　　早在1918年，中国民主革命的先行者孙中山先生就曾感慨：“如果浦东发展到浦西的水平，那中国就不得了了！”在《建国方略》中，孙中山先生还描述了在浦东建设一个“东方大港”的设想。然而，这一设想当时并未成真。

　　直到1990年，党中央、国务院作出了开发开放上海浦东的重大决策，向世界宣示我国将继续实行改革开放的基本国策。而浦东，也从“烂泥地”变成“领头羊”，成为“中国改革开放的象征”和“上海现代化建设的缩影”。

　　28年来，浦东经济总量从1990年的60亿元跃升到2017年的9651亿元，年均增长15.1%；财政总收入从浦东开发之初1993年的11亿元增加到2017年的3938亿元；居民人均可支配收入2017年已超过6万元；全社会固定资产投资累计超过2.3万亿元。

　　更重要的是，通过大胆试、大胆闯、自主改，浦东触碰了改革开放40年来许多难啃的硬骨头：

• 在全国率先尝试“土地实转、资金空转”的土地开发模式，一举激活沉睡的土地；

• 率先探索生产要素市场化配置；

• 率先探索服务业领域对外开放；

• 率先改革行政审批制度；

• 率先进行自贸区试验——在中国改革史上，浦东书写下一个又一个“第一”。

　　“应改革开放而生、因改革开放而兴”的浦东，用28年的“创城史”阐释着自己的改革逻辑——始终在落实国家战略的前提下，探索自主创新；始终在“地球仪旁思考浦东开发”，吸纳世界智慧，坚持改革开放不停歇；始终从人民利益出发，寻找改革的重点和突破口。

率先突破的改革基因

　　“要好钢，找宝钢”。作为改革开放的产物，上海宝钢从成立之日起就与改革创新有着密不可分的联系。

　　1978年3月30日，中央正式批准了宝钢建设项目。

　　1978年12月23日，党的十一届三中全会公报发表。同日，宝钢建设打下第一根桩。

　　2016年，根据中央安排，原宝钢集团和原武钢集团联合重组，成立中国宝武钢铁集团有限公司，开启了国企改革的先河，成功走出了一条引进、消化、吸收、创新的企业科技现代化发展道路，开创了中国钢铁企业现代化建设的新局面。

　　位于浦东新区世博大道1859号的中国宝武大厦里，新时代宝钢人仍在续写着“再创一个宝钢”的故事——勇于实践，不断创新，闯出自己独特的发展道路。

　　这样的故事，在浦东新区1210平方公里的热土上，每时每刻都在发生。

　　2016年初，浦东在全国率先开展“证照分离”改革试点。对试点涉及的116项行政许可事项，分取消审批等5种方式进行改革试验，以解决企业“办证多”“办证难”的问题。

　　这是浦东基于自身发展需求而开展的一项基层创新，与此同时，这项创新始终位于国家顶层设计的框架内，得到了中央相关部门的有力支持。

　　2016年5月，国务院决定在浦东新区暂停实施《药品管理法实施条例》等11部行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项，以支持上海“证照分离”改革。今年9月12日，国务院常务会议决定向全国有序推开已在上海自贸区等试点的“证照分离”改革，破解“准入不准营”的难题。

▲ 浦东企业服务中心找茬窗口（程姝 摄）

　　在中央的统筹谋划下，浦东改革沿着这样一条路径前行：基层创新试点——中央支持肯定——暂停或修改相关法规——向全国复制推广——进一步推动基层制度创新。浦东开发开放28年来，很少出现“一管就死、一放就乱”的局面，与这种改革开放的反馈环路有密切关系。

　　如果把目光向前看，浦东的这种改革基因其实早已有之：无论是1990年的浦东开发开放，2005年的综合配套改革试点，还是2013年的上海自贸区改革，无不是在党中央的领导谋划下进行的。与此同时，浦东的一线改革者也“无中生有”推出了土地批租、证照分离等一大批基层创新成果。

　　“2015年办一张公共卫生场所许可证花了整整20天，材料和手续都很繁琐；今年同样是这个证，当天就能办结。”站在上海浦东新区行政服务中心的大厅里，上海一家酒店的政府事务总监还东平感慨。

　　还东平感受的“浦东速度”，来自于上海正在推进的“一网通办”改革。作为这项改革的先行区域，浦东已实现327项涉企事项的全覆盖，其中“全程网上办理、不见面审批”占53%，“线下窗口只跑一次”占47%。

　　“我们实施‘窗口无否决权’机制，即线下窗口工作人员‘说YES不请示，说NO要报告’。”浦东新区行政服务中心主任蒋红军说。

　　近年来迅速崛起的新零售样本盒马鲜生就是改革的受益者。盒马鲜生的“新零售业态”有卖场、餐饮服务，还有网络下单配送。对于政府部门而言，这种综合业态的审批还是第一次。

　　盒马鲜生创始人兼CEO侯毅说，面对新业态，浦东没有简单说“NO”。经过和企业的探讨研究，浦东新区将食品销售和餐饮服务同时纳入了盒马鲜生的经营许可证，并首次把互联网功能业态加入食品许可证。

　　如今，国务院已发文在全国推广“一网通办”政务服务。而自从2016年在浦东开出第一家店以来，盒马鲜生已在全国的数十个城市开出66家门店。

　　28年来，浦东作为实施国家战略的核心区、突破口、试验田，坚持“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的辩证统一，在全国大局下思考和行动，将“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的基层创新有机结合，为试点经验的全国复制推广奠定了良好基础。

　　如今，上海自贸试验区已形成一系列可复制可推广的制度创新成果：

• 以负面清单为核心的投资管理制度，形成与国际通行规则一致的市场准入方式；

• 符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度，形成具有国际竞争力的口岸监管服务模式；

• 适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度，形成与上海国际金融中心建设的联动机制……

这些亮眼的制度创新为全国进一步深化改革、扩大开放探索了新路、积累了经验。

站在地球仪旁思考

　　一款新品口红，从进口到在中国上市需要多久？

　　过去，化妆品企业需要六七个月的审核时间来引进新品，为圣诞节推出的口红，跑完手续就到了夏天。而今，在浦东自贸区，非特殊用途化妆品进口的手续“审批改备案”后，一支口红只需要五六个工作日就能在中国上市。就在8月，兰蔻的一款粉底棒在上海实现了“亚洲首发”。

▲ 上海自贸区机场综合保税区

　　“‘非特备案’大大缩短了产品在中国的上市时间，企业能更快把最新产品引进中国市场。”欧莱雅公司亚太区产品安全与法规事务负责人涂春怡亲身感知着浦东愈发开放的市场与对标国际最高标准、最好水平的探索。

　　28年来，浦东始终“站在地球仪旁思考浦东开发”。浦东新区首任管委会主任赵启正回忆说：“当年大家每天吃饭的时候，都在思考浦东开发。不是考虑和中国的某个城市竞争，而是着眼于提升上海的国际等级，着眼于中国和世界的对话，这样规划就不一样了。”

　　从诞生之初，对外开放的气质就深深地烙在浦东的发展印记里。邓小平同志对此有过专门的阐述：“深圳是面对香港的，珠海是面对澳门的，厦门是面对台湾的，浦东就不一样了，浦东面对的是太平洋，是欧美，是全世界。”

　　开放，其实就是改革。从关起门来搞建设到打开国门谋发展，开放与改革，从来就是协调统一、互促互进的关系。以开放促改革、促发展，这是国家现代化建设的法宝，也是浦东开发的使命。

　　周玲玲是摩根资产管理（上海）有限公司的第一个员工，其母公司是摩根大通。摩根资管进入中国的设立选址、牌照申请、招兵买马等一系列重任，压在她的身上。经过一番奔波，摩根资管于2016年8月拿到了WOFE（外商独资企业）牌照，成为国内首家外商独资的资产管理有限公司，其注册地就在上海自贸区陆家嘴片区。

　　受益于浦东在金融开放方面的先行先试，摩根资管目前已获批QDLP资格，可以向境内投资者发行基金。“未来5～10年，中国有望成为全球最大的资产管理市场。我们将增加在中国本土业务的部署，还希望把原来离岸进行的金融业务逐步变成在岸进行。”周玲玲说。

　　摩根资管是一个缩影。来自上海自贸区管委会陆家嘴管理局的信息显示，今年3月，英国最大的保险公司——保诚集团在陆家嘴设立了资产管理公司。包括太平洋资管、野村、霸菱等8家国际知名资管机构均于今年落户浦东。截至目前，全球39家知名资管公司在陆家嘴设立了50余家资产管理类机构；全球资产管理规模排名前10的资管机构中，已有贝莱德、先锋领航、富达等9家落户浦东。

　　将于今年11月在上海召开的首届中国国际进口博览会，更给浦东的发展带来了巨大机遇。统计显示，2017年上海全市进口额19117亿元，占全国的15.3%。浦东进口额占上海的比重超过60%，相当于全国的1/10。

　　目前，浦东共有13家平台和企业被认定为首届进口博览会“6天+365天”常年展示服务平台。针对智能及高端装备、汽车、医疗器械及医药保健等6大类商品展区和服务贸易展区，浦东组织有采购意向的企业报名注册，报名单位已达到806家。

▲ 上汽集团乘用车公司临港基地。（吴慧全 摄）

　　上海市政府副秘书长、浦东新区区长杭迎伟表示，浦东将结合自贸区的制度创新，充分发挥区内专业贸易平台的优势，为“进博会”上签约的境外商品进入国内市场提供便利。深度对接参展商和投资贸易促进机构，形成一批精准招商目标，扩大博览会的溢出效应。

　　开放能够促改革、促发展，也同样能够激活创新。

　　走进浦东张江高科技园区内的跨国药企罗氏制药，可以看到一座占地1.4万平方米的创新中心正在拔地而起。这个创新中心投入使用后，上海将成为继巴塞尔、旧金山之后，罗氏的第三个全球战略中心。

　　罗氏制药在浦东成就了很多中国“第一”：1994年上海罗氏制药有限公司成立，是第一家入驻张江高科技园区的跨国药企；2004年罗氏研发（中国）有限公司成立，成为罗氏首个位于发展中国家的研发中心；2007年，罗氏药品开发中国中心成立，成为首家在华建立完整医药价值产业链的跨国药企。

　　对于创新而言，开放带来的不仅是资本和技术，还有最宝贵的资源——人才。

　　上海罗氏制药总经理周虹，2017年成为全国第一位经自贸区管委会推荐、获得永久居留身份证（俗称中国绿卡）的海外人才。说起这个经历，周虹给“中国速度”点赞：“从正式提交申请材料到拿到证件，仅仅用了两个月时间。我相信，这项政策会极大地吸引和激励国际高端人才在上海、在中国集聚。”

树立高质量民生标杆

　　浦东开发不只是经济开发，更是社会的全面进步。28年来，浦东始终坚持“需求导向、问题导向、效果导向”的辩证统一，坚定践行以人民为中心的发展思想。

　　“我们小区老龄化严重，希望设计师在保证停车位数量的同时，一定要保留老人的生命通道。”“设计方案中有考虑您的建议……”在浦东福山路市新小区服务站，10位社区居民代表正在会议室举行美丽家园建设听证会。

　　会议室外，一名“全岗通”社工正通过上海市社区事务受理信息系统，用视频连接至社区事务受理服务中心窗口工作人员，帮助一位退休居民当场办结相关事项。

▲ 家门口服务站（程姝 摄）

　　走出服务站，不远处的“第二客厅”里，汝阿姨正与小区里的姐妹们一起上插花课。汝阿姨说：“自从有了‘家门口’服务站，我们老年人的很多事情在社区服务站就能办理，只要‘动动嘴’，政府工作人员就能替我们‘跑腿’完成。”

　　打造15分钟服务圈——“家门口”服务体系建设已成为浦东改革为民的新尺度。而在12年前的10月18日，浦东市民中心揭牌，让市民的大部分事务能在一门内办结，这在当时的中国太新奇了。今天，一张桌子、一台电脑、一名工作人员，村、居委会就能“全岗”受理居民大大小小的诉求。试点建设全面开花的“家门口”服务站，已能够提供党群、政务、生活、法律、健康、文化、社区管理、自治特色等八大类180余项社区服务，将“自下而上”的居民需求与“自上而下”的资源注入进行了有效对接。

▲ 几位老人在陆家嘴市新服务站

　　“群众利益无小事”。浦东始终从人民关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点。党的十八大以来，浦东新区发挥试验田作用，推进重心下移、资源下沉、权力下放，全面取消街道、乡镇招商引资，强化公共管理、公共服务、公共安全职能，特别是从人民群众最关心的问题入手，着力补短板、惠民生、强法治，像绣花一样将城市管理做精做细。

　　每一天，人们都在见证着浦东的点滴变化——福山路与商城路交叉口的空地上，多了一座时尚的跑道花园；潍坊一村的违法建筑变成了休闲绿地；几处临街的老公房外墙展现巨幅的后现代墙绘……

▲ 环世纪公园步道

　　上海市委常委、浦东新区区委书记翁祖亮说，浦东新区已形成以人为本的民生保障体系。坚持共建共享、均衡优质，教育、卫生、文化等社会事业从小到大、从弱到强。到2017年，有各级各类基础教育阶段学校641所，国际学校14所，各类卫生机构1098所，公立三级医院10所。累计建成保障性住房3000多万平方米，惠及30万家庭、100多万人口。

　　在浦城路150号，一座白色三层小楼隐匿在陆家嘴金融城中——这里是融书房。这座由陈旧的陆家嘴社区图书馆改造而来的“文艺范儿”书房，有5万多册的图书、十几万的电子图书。家住50米外小区的范阿姨，捧着一本历史书正读得起劲儿。她说，自从图书馆华丽“变身”，她的退休生活有一大部分时间在这里度过。

▲ 市民在陆家嘴融书房挑选、阅读图书。（朱泉春 摄）

　　陆家嘴图书馆馆长凌志荣介绍说，陆家嘴融书房以打造上海首个以金融为特色的“城市书房”为目标。“融书房成立后，图书馆的借阅量比以前高了近三成。”读者只需凭借芝麻信用，就可免费借阅图书，或可通过网上借阅。

　　曾经，浦东一度被认为是“文化荒漠”，人均文化场馆数仅是伦敦的八分之一。在浦东新区文广局局长黄玮看来，融书房成为浦东文化“网红”新地标，是浦东“打响文化品牌、打造文化高地”的一个缩影。

　　2018年，浦东正式启动公共文化服务重心下移工程，在“家门口”服务站原有的功能基础上，进一步提升文化能级，让一批高品质、专业级的文化资源走下舞台，走进小区，浸润每一个浦东人。

　　打造文化高地，成为黄玮和同事们努力的方向，她说，“一批有品位、高格调的新型文化设施即将在浦东上线，以提升浦东人民高品质生活，增强群众文化获得感、幸福感。文化，将为城市发展再赋新能。”

　　因循守旧没有出路，畏缩不前错失良机。“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”站在改革开放40周年的新起点上，吃改革饭、走开放路、打创新牌发展起来的浦东，还将继续承担使命，在新的更高起点上再出发。LW

刊于《瞭望》2018年第38期

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